СОФИЙСКОТО ЖИТЕЛСТВО

В продължение на десетилетия терминът „жителство" и още повече „софийско жителство" е обект на всестранен интерес. Терминът дължи своята популярност на една-единствена причина: почти половин век придобиването му е ограничено и дори смятано за привилегия. До Втората световна война, както, и днес, такъв проблем не съществува. Софийски жител става всеки, който се установява да живее и работи в столицата. Промяната на местожителството не е свързана с никакви ограничения и само се регистрира в общината.

Заселването в столицата е ограничено през месец юли 1942 г. с „Наредба за предотвратяване на жилищната криза в София". Член 1 от нея изрично казва: „Забранява се заселването в гр. София и записването на нови софийски жители." Това не се отнася до лица, назначени в София на държавна, общинска или друга служба на публичната власт. Временно пребиваване е възможно с полицейско разрешение в случай на болест, гостуване или командировка. Изключение се прави за учащите. Предвидено е и принудително сгъстяване на живеещите в София: собственикът на свободно жилищно помещение е длъжен да го даде под наем, и то само за жилищни нужди.

По-късно жилищната площ, която едно семейство може да заема, е ограничена: на двама души - една стая; на едно семейство, домакинство или на отделните им членове - не повече от едно жилище в Столична голяма община.

Същата материя е разработена още веднъж, този път по-подробно и по-прецизно, в края на следващата 1943 г. с „Наредба за временно облекчение на жилищната криза и за запазване общественото спокойствие и сигурност в София". Тук е повторена забраната за заселване в столицата и са изброени изключенията от това правило: назначените на държавна служба със заповед на министър, собствениците на имоти в София, сключилите брак с жител на града, болните и възрастните роднини на софиянци и при определени условия бившите софийски жители. По-подробно е регламентирана и възможността за разрешаване на временно пребиваване в града. Глава трета от наредбата се отнася до случаите и начините на „отнемане правото на софийски жители", което означава изселване от София.

Наредбата е изменена през март 1945 г. и през февруари 1947 г., като се запазва същността й. Главното е, че се разширяват възможностите за временно пребиваване на работници и се дава право на министъра на вътрешните работи „по изключение" да предоставя жителство на лица, неотговарящи на условията в наредбата, „когато заселването им в София се налага от много важни стопански, културни или обществени съображения". Наред с това от есента на 1944 г. въпросите, свързани с придобиването, наемането и отдаването под наем на жилища, са отделени в „Наредба-закон за уреждане на жилищния въпрос", засягаща Голяма София и селата Малашевци и Орландовци. С нея се затвърждава правилото, че право на жилище в София имат гражданите, които имат право и на софийско жителство. Същевременно някои категории лица (болните роднини за гледане, сключилите брак със софийски жители, и др.), могат да получат софийско жителство само ако не претендират за жилище.

Наредбата от 1943 г. остава в сила до март 1955 г., когато е отменена, по-право заменена, от „Наредба за временно ограничаване приемането на нови жители в градовете София, Пловдив, Сталин (дн. Варна), Бургас и Русе".

На следващата година действието й се разпространява върху Стара Загора и Плевен. Тя от своя страна е допълнена от постановление № 76 на Министерския съвет от май 1962 г. „За установяване на по-добър ред по приемането на нови жители в столицата" и заменена през 1966 г. с „Наредба за временно ограничаване приемането на нови жители в големите градове и някои други населени места". С постановление № 112 на Министерския съвет от ноември 1974 г. е одобрена „Наредба за временно ограничаване приемането на нови жители в градовете", която остава последната от тази поредица. Това е не само най-дълго действалата, но и най-детайлната наредба от този род. Тя е отменена с Указ № 51 от 7 август 1990 г. на Председателя (Президента) на Републиката. Това е вторият указ на избрания една седмица по-рано на този пост Желю Желев. Мотивите са, че не съответства на чл. 35, ал. 2 от Конституцията на НРБ (забраняващ привилегиите и ограничаването на права) и противоречи на чл. 12, ал. 1 от Международния пакт за гражданските и политическите права („Всеки, който се намира на законно основание на територията на една държава, има право, в пределите на тази територия, свободно да се придвижва и свободно да избира своето местожителство.").

Всъщност изброените нормативни актове са само най-главните от цялата поредица документи, които засягат получаването на софийско жителство. Единна правна уредба обаче не съществува. Правото на софийско жителство е разглеждано в най-тясна връзка с придобиването на жилища в София. Въпросът е уреждан и от постановления, разпореждания и решения, засягащи функционирането на различни предприятия, където не достигат работници. Множество ведомства, и особено Министерството на народната отбрана, издействат облекчен режим за получаване на жителство за своите служители. Самите наредби са многократно променяни и допълвани. Така например наредбата от 1974 г. е изменяна и поправяна 32 пъти, последните два през 1990 г.

Макар и уредени в множество документи, начините за получаване на софийско жителство остават в общи черти едни и същи. Като изключим донякъде наредбата от 1942 г., която като пръв опит има множество крайности и празноти, останалите наредби следват един общ модел: по принцип забраняват заселването в столицата и заедно с това подробно изреждат изключенията от правилото. Те могат да се разделят в няколко групи:

1) назначаване на ръководна работа или на работа чрез конкурс,

2) назначаване на дефицитни работници и специалисти,

3) сключване на брак със софийски жител и образование.

Наредбите предвиждат възможността за получаване на временно жителство (за сезонна работа, обучение, лечение), както и отнемане на неправомерно придобитото жителство. Горните групи показват едновременно правните възможности за получаване на жителство и действителните начини за заселване в София.

Назначаването на ръководна държавна, обществена и партийна работа, на изборна длъжност, при спечелване на конкурс в културен или научен институт е престижният начин за получаване на софийско жителство. Разрастването на централната държавна и партийна администрация е важен фактор за нарастване на населението на столицата. Подобна е ролята и на разрастващите се научни, изследователски и културни институти, повечето от които се намират в София.

Получаването на софийско жителство като дефицитен работник или специалист на практика означава постъпване на непривлекателна работа, за която не кандидатстват софиянци: в някои клонове на промишлеността, строителството, транспорта. Съществува списък на длъжностите, на които могат да се назначават и несофийски жители, които впоследствие придобиват право на софийско жителство. В това отношение най-голямото единично предприятие, „даващо" жителство още от самото си създаване, е металургичният комбинат в Кремиковци. В този случай наредбите се ползват вече не за да ограничат заселването, а обратно, софийското жителство става премия за постъпване на работа там, където има дефицит от работници.

Сключването на брак със софийски жител е най-често срещаното основание за придобиване на софийско жителство: в около една трета от случаите. В столицата могат да се заселят и получат жителство членовете на семейството на вече имащия софийско жителство, както и възрастни роднини за гледане.

Обучението дава право само на временно жителство, но това често е предпоставка за намиране на работа или сключване на брак в столицата, което от своя страна води до получаване на постоянно жителство. Ролята на софийските висши учебни заведения за привличане на заселници в града е безспорна: през разглеждания период броят на висшистите в страната нараства повече от десет пъти, като близо половината от тях живеят в София.

Разбира се, когато се търсят причините за заселване в София, трябва да се отчете и мотивацията на обикновените хора. За много от тях водещо е желанието да живеят в столицата. Оттук нататък им остава да намерят някоя от възможностите, предвидени в наредбите: ръководна длъжност в централната администрация, конкурс в научен институт, работа в Кремиковци, граждански брак. Докато административните органи отчитат, че тези хора са получили софийско жителство, защото са изпълнили едно от горните условия, всъщност е обратното - често те стават научни сътрудници, работници в металургията или съпрузи заради жителството.

Софийско жителство получават и жителите на присъединяваните към столицата села. При административните промени от 1947,1954,1958,1961, 1971 и 1978 г. част от София стават села с общо над 134 хиляди жители към съответните години. Те дължат голямата част от населението си на заселници поради близостта си до София. Същевременно жителите на села, подчинени административно на София, имат жителство за съответните селища, но и за тях могат да се прилагат ограниченията за заселване в столицата.

Софийско жителство не само се придобива при определени условия, но се и отнема. Наредбата от 1942 г. предвижда възможността да бъде изселено лице, което макар да е собственик на жилище и да има постоянна работа, „не се налага да остане в София". Наредбата от 1943 г. изброява подробно категориите лица, които могат временно или трайно да бъдат лишени от софийско жителство, т.е. изселени. Ако първата наредба цели най-вече преодоляване на жилищната криза, то втората става инструмент за политическа саморазправа и за извънсъдебна борба с престъпността. Тук се включват еднакво политическите противници на режима, лица с неморално поведение и извършители на нарушения от стопански характер (разпространители на опасни и тревожни слухове; лица, опасни за държавния ред, сигурност и обществено спокойствие; проститутки, сводници и сутеньори; лица без установено постоянно занятие; изнудвачи и комарджии; лица с неморално поведение; смутители на стопанския ред; осъдени за престъпления от общ характер повече от един път и т.н.). Наистина различни хора са смятани за „опасни за държавния ред, сигурност и обществено спокойствие" и различни слухове са преценявани за „опасни и тревожни" преди и след 9 септември 1944 г., но в тази си част текстът на наредбата остава буквално същият. На тази основа се извършват изселванията от София до 1953 г. Следващите наредби предвиждат отнемане на жителството само когато е придобито неправомерно или мотивите за даването му са отпаднали, а изселванията от столицата вече се извършват на базата на други нормативни актове.

С течение на времето постановките се прецизират, по едни пунктове възможностите за придобиване на жителство се ограничават, а по други, обратно, се увеличават. Така например наредбата от 1942 г. позволява записването за софийски жители само на лица, постъпили на „държавна, общинска или друга служба на публичната власт". Тази от 1943 г. предвижда по-широки възможности, особено с даване временно жителство на работници.

Наредбите от 1955 г. насетне включват възможността за придобиване на жителство по „особено важни производствени съображения", за назначаване на ръководна работа или на работа чрез конкурс. Но докато броят на службите, ш които се получава софийско жителство, расте, увеличава се и изискването за продължителност на работата: според наредбата от 1942 г. е достатъчно постъпване на нея (все още само в публичната сфера), тази от 1943 г. изисква постъпилият да работи на нея поне 1 година, от 1955 г. - 2 години (в това число и като дефицитен работник или специалист), от 1962 г. - З години, от 1966 г. - 5 години, а последната от 1974 г. - изисква вече 10, 12 или 15 години в различните случаи, като това се отнася до постъпилите като дефицитни работници и специалисти. В противен случай жителството трябва да се отнеме. По същия начин се увеличават изискванията за получилите жителство след сключване на брак - първата наредба (1942 г.) изобщо не разглежда тази възможност, според втората (1943 г.) бракът с жител на столицата дава софийско жителство, ако единият от съпрузите има постоянна работа или собствено жилище в София, наредбите от 1955 г. (по-точно изменението й от следващата година), 1962 г. и 1966 г. изискват бракът да продължи поне 3 години, а тази от 1974 г. - 5 години, освен ако от брака е родено дете и той не е прекратен по вина на получилия софийско жителство. Тези разпореждания целят да се избегнат временни назначения и фиктивни бракове, предназначени само за придобиване на жителство.

До какви ограничения води нямането на софийско жителство На първо място, поради жилищната криза става невъзможно наемането или закупуването на жилище. С разрастването на държавния контрол върху частните жилища (особено що се отнася до наемните отношения) и с нарастването на държавния жилищен фонд това ограничение става все по-важно. По принцип е невъзможно и постъпването на работа, освен в изброените от наредбите случаи, а вече назначените трябва да бъдат освобождавани. Значението и на това ограничение нараства с одържавяването на икономиката. Изключение се прави само за жители на околните села, които идват на работа с ежедневно прихождане и не претендират за жилище в града. Ползването на цял ред социални придобивки също е немислимо за нямащия жителство. И все пак основното ограничение е физическата невъзможност да се остане в столицата: несофийският жител трябва да напусне града в определен срок, в противен случай подлежи на принудително изселване. В действителност обаче много хора успяват да останат в столицата в продължение на години с временни разрешения, някои изобщо без позволение. В резултат на това фактическото население на София надхвърля с десетки хиляди души броя на формално регистрираните софийски жители. Други, особено работници, вместо в самия град се заселват в околните села и ежедневно прихождат на работа в него.

По аналогия ограничението за заселване в София се разпространява и върху другите големи градове. Първата наредба от 1942 г. е предназначена само за столицата, но с поправката й от септември същата година и в следващата наредба от 1943 г., се дава право на министъра на вътрешните работи и народното здраве със заповед да поставя и други градове и населени места под действието й. Следващият град, попаднал под ограниченията за придобиване на жителство, е Пловдив. Наредбата от 1955 г. се отнася първоначално за петте най-големи града на страната, тази от 1966 г. - за големите градове и за населени места, където механичният прираст на населението създава „сериозни жилищни и други затруднения", а последната наредба има приложение, където са изброени градовете, за които тя не се отнася. Наистина за големите градове, и особено за София, придобиването на жителство става много по-трудно. Така ограниченията за придобиване на софийско жителство стават основа на една цялостна политика по регулиране ръста на градовете в България.

Като причина за провеждане на подобна политика могат да се посочат идеологическите предразсъдъци на тоталитарните режими спрямо големите градове. Закони за ограничаване на миграциите има в Италия по времето на Мусолини, антиурбанистични възгледи са характерни за националсоциалистическа Германия. В Съветския съюз и в останалите източноевропейски социалистически страни има контрол върху миграциите и опити да се спре нарастването на големите градове. В по-развитите от тях се използват предимно стопански механизми за спиране на растежа им, а в по-изостаналите, каквато е и България, се залага и на чисто административни ограничения.

Другото съображение е от стопански характер - смята се, че големите градове поглъщат относително повече средства за благоустройство, за изграждане и поддържане на инфраструктурата, особено на градския транспорт.

Това води до стремежа да се намали концентрацията на население в столицата, впоследствие и в другите големи центрове, а накрая ограниченията обхващат почти всички големи и средни градове. В наредбата от 1974 г. се казва, че приемането на нови жители в градовете се ограничава, „за да се осигурят условия за правилно демографско и икономическо развитие на градовете".

От най-голямо значение обаче са практическите трудности, породени от бързото нарастване на населението: пренатоварване на техническата и социалната инфраструктура и особено недостигът на жилища. Именно жилищната криза е повод за първата забрана да се приемат нови жители в София през 1942 г. и този фактор запазва значението си и след войната, до края на комунистическото управление. Важна в случая е амбицията на управляващите да разрешат този проблем. Връзката между жилищната криза и ограниченията за придобиване на софийско жителство ни разкрива една от особеностите на социалистическата система - осигуряването на социални придобивки от страна на държавата (евтино жилище) може да стане само за сметка на ограничаване на правата на индивида (свободен избор на местожителство).

Административните ограничения се оказват неефективна мярка. Ежегодният прираст на броя на жителите е значителен по време на цялото им действие, а в първата година след отмяната им не само няма вълна от заселвания в столицата, но и за първи път от обявяването й за столица е отчетен по-голям брой изселвания, отколкото заселвания. Съществуването на ограничения за придобиване на софийско жителство, изглежда, има обратен психологически ефект: отливът на жители от София след Втората световна война е по-слаб, отколкото преди нея въпреки увеличената интензивност на миграциите след нея.

Защо наредбите за придобиване на жителство не дават желаните резултати? Без съмнение в първите години на действието си те създават един нов, непознат преди механизъм, неспособен да промени веднага общите тенденции на нарастване на столицата. Но резултатите са частични и след това, като след временни затихвания, броят на заселванията в София отново се увеличава. До известна степен има нарушения и недоглеждания от страна на местната власт при приложението на наредбите: приемани са и недефицитни кадри, много от приетите напускат работните места, а жителството им не е отнемано. Но не нарушенията на наредбите, а самите наредби дават относително широки възможности за придобиване на софийско жителство.

Софийското жителство се дава от комисия, според първите две наредби председателствана от околийски съдия, а след 1955 г. - от член на Изпълнителния комитет на Софийския градски народен съвет. Но въпреки това общинската власт не може сама да ограничи приема на нови жители - той зависи от изпълнение на някое от условията на наредбите за придобиване на софийско жителство. Тук възниква противоречие: софиянци са „много като жители и потребители, но „малко" като производители. Общинската власт и социалните министерства, които трябва да се справят с последиците от недостига на жилища и с пренатоварването на търговската мрежа, социалните заведения и градския транспорт, са заинтересовани да се ограничава нарастването на населението на града. Същевременно в града има

не щети работни места и в някои сектори дефицитът на работна сила е постоянен проблем. Затова ведомствата и особено предприятията, нуждаещи се от работна ръка, са склонни да предоставят работа без ограничение, а оттам основание за получаване на софийско жителство. На практика държавата с една ръка създава предпоставките за прием на нови софийски жители, а с другата поставя административни ограничения пред това.

Неефективността на административните мерки довежда до търсене и изработване на цял ред други механизми, за да се ограничи прииждането на нови софийски жители. Това са всъщност опити да се премахнат предпоставките за заселвания в столицата: разрастването на централната администрация, разширяването на софийската промишленост, концентрацията на висши учебни заведения, научни и културни институти. Още наредбата от 1942 г. предвижда да се изработи „план за преместването вън от гр. София на ония учреждения и заведения, за които не се налага да имат седалище в гр. София". От средата на 50-те години започват периодични, и в дългосрочен план - безрезултатни, съкращения в централната държавна администрация. Преминава се към политика на децентрализация на индустриализацията и опити за изнасяне на предприятия от столицата. За разширяващите се и новооткрити производства се цели да се привлекат на работа софийски жители. Стимулират се ежедневните трудови миграции към столицата - броят им постоянно нараства, като алтернатива на приемането на нови софийски жители по стопански съображения. На отделни предприятия се разрешава да приемат на работа несофийски жители само ако могат да им осигурят и жилище. Всъщност опити да се спре нарастването на столичната индустрия има още от преди войната: постановление на Министерския съвет от 20 септември 1938 г. забранява откриването, разширяването или преместването на индустриални заведения от всички клонове на индустрията в района на Столичната голяма община и Софийската околия.

След като системата на задължително разпределение на завършилите висше образование не се оказва достатъчна, за да предотврати оставането на около половината от завършилите в София, се пристъпва към децентрализация на висшето образование: създаване на нови университети в провинцията, опити за изнасяне от София на научни институти и висши учебни заведения. В резултат на това броят на студентите в столицата през 80-те години е по-малък от този през 60-те.

Ограничението за свободен избор на местожителство, особено в големите градове и столиците, е считано за една от особеностите на тоталитарния социализъм. То е логична последица от стремежа на държавата да планира и управлява целия стопански и обществен живот; свързано е и с опитите й по административен път да решава социалните проблеми. В България тази политика е възприета под последователното влияние на два различни модела - националния социализъм от Германия и впоследствие болшевишкия социализъм от Съветския съюз, но подходът е същият и приемствеността ясно личи.